人们最初认为，媒体就像反光镜一样，从这里可以看到社会的集中镜像。但Shoemaker和Mayfield的研究证明，事实并非如此。也许，更为贴切的比喻来自美国著名的新闻评论家Lippmann，他在舆论学开山之作《公众舆论》一书中写道，“媒体像是探照灯 (searchlight)，它的光线不停地找来找去，把一件又一件事从黑暗处带到人们的视域内。”

这是对媒体的一个中肯的评价，但这一认识确是在历史中不断修正而来的。20世纪30年代的“子弹论”(silver bullet theory) 认为媒介具有不可抵抗的强大力量，它传递出的信息就像是枪打出去的子弹，受众对此毫无招架之力。因此媒介传播的效果还被形容如“皮下注射”(hypodermic needle theory)一般。这颇有种人为刀俎的悲怆感。

但是，媒介万能的言论很快就被证伪了，取而代之的是有限效果论 (theory of limited effects)，这种论调的极端形式又将媒体看得一无是处。当时的实验证明，无论媒体怎样传播观点，并不能改变受众的态度。

著名的议程设置理论 (agenda-setting theory) 就在这矫枉过正的环境中诞生。议程设置，简单来说，就是你在想什么，大家要讨论什么，媒体早已先在的安排好了，媒体有这样一种提高议题在公众心中重要性的能力。这并不是说媒体是先知，他们无法猜测受众的想法，但是却能通过重复性报道潜移默化地影响公众去想什么。

最早提出这一理念的是Norton Long，他在1958年的一篇文章中认为“报纸是议题的原动力”。而真正系统性阐释议程设置理论的是McCombs和Shaw，1972年二人在Chapel Hill小镇作出的研究为议程设置理论奠定了基础。不过，他们当时的结论还很基础，只是发现了媒体的报道与选民心中的重要议题存在紧密的联系。随后Funkhouser等人的研究也佐证了这一现象。

后续的研究发现，问题出在了对议题的粗糙理解上。

并不是所有的议题都能引起议程设置的效果。Harold Zucker将议题分为两类，一类是公众能够直接体验的“强制性议题”，比如失业；一类是不能直接体验的“非强制性议题”。研究结果发现，公众的直接经验少，就越依赖媒体获取这方面的信息。因此非强制性议题往往能够引发议程设置的效果，而对强制性议题来说，新闻的报道与民众的关心是等量齐观的。

议题是抽象还是具体，对于议程设置的效果也有影响。Yagade和Dozier的研究表明，公众议程与具体议题之间存在显著关系，但与抽象议题则不相关。对此或许可以理解为，如果议题抽象到超出了受众的认知，那就不能持续地吸引受众的关注和讨论。

再次，议程设置不是立即产生效果。很多学者的研究都发现，议程设置存在时滞 (time lag)，且不同议题的时滞量并不相同。Winter 和Eyal发现民权议题的时滞在4-6周时间，而Shoemaker对毒品议题的研究发现时滞可能是1-2个月，也可能是4-5个月。

议程设置理论存在一个前提假设，即受众都能够接触到特定议题的信息。但是，通过常识也可以判断，事实并非如此。前期的研究忽略的个体的区别，而将公众视为一个独立样本。但是，不同的人接触媒介的程度存在差异。

1992年Wanta和Wu的实验表明，对那些更加关注媒体报道的人而言，议题显著程度就越高。而对于不怎么关注媒体的人，Zucker认为，他们的做法是与接触媒体的人进行交流以获取信息。在这种情况下，议程设置就需要跟两级传播论 (two-step flow of communications) 联系起来理解了。

不同的人会更为关注不同的议题，McCombs将这种需求定义为“导向需求” (need for orientation)。因为导向需求存在多元性，因此议程设置不可能对所有人产生同样的效果。导向需求越大，受议程设置的影响也就越大，而需求主要基于信息的相关性和不确定性。很好理解，只有信息与受众自己相关，他才会去关注，而相关的信息越不确定，人们就越想去消除这种不确定性。

还剩下最后一个问题，即谁在设置议程？这问题似乎有些匪夷所思，但是一些研究对媒体能力的哲学性质疑也带来了一些启示。Westley的研究就认为，并不是媒体在设置议程，媒体只是简单地传递着问题和事件，而真正在影响议程的主体是那些实质推动变革的群体 (pressure group) 或者切身利益相关的团体。媒体，只是一个中性的传输者。

在这一方面，比较有意思的研究对象是美国总统。包括McCombs在内的很多学者对卡特、克林顿等人的国情咨文与公共议程之间的关系进行了分析，但得出了不一样的结论。有的认为总统的议程媒体决定，有的认为媒体要报道什么是总统说的算。但是，较为合理的解释是Wanta和Miller的观点，他们认为国情咨文只是为人们提供了一次接触总统的机会，而媒体的报道却提供了更多重复的机会。总统的议题能够直接到达受众，但是总统还需要进一步强调并解释他认为重要的问题，而这就有赖于媒体报道了。

媒体与媒体间的微观关系也值得思考。在Daniel Ian的研究中，他们提出了“媒介间议程设置”(intermedia agenda-setting)。言下之意，议程的设置实际上是媒体之间互相设置议程，相互炒作的结果。这种解释似乎很符合现代的新闻实践。

最后，也有人认为，议程设置不是仅有媒体说的算，实际上是一个多主体相互影响的过程。Lane更倾向于动态地看待议程的进展，并把概念修正为“议程建构”(agenda building)。在他看来，已成建构是一种集合的过程，不仅媒体在其中发挥了重要作用，政府、公众也参与其中，共同决定什么是重要的议题。