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公益诉讼中的国家所有权问题探讨

(图:杨林毅)

公益诉讼中的国家所有权问题探讨

冯韵

2015年5月15日,福建省南平市中级人民法院在该院第一审判法庭公开开庭审理了由南平市人民检察院、中国政法大学环境资源法研究和服务中心支持起诉的原告北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与被告谢某、倪某、郑某、李某,第三人南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局侵权责任纠纷一案。该案是新《环保法》实施后首例环境民事公益诉讼案。

近年来,随着环境污染的日益严重,民众对于环境保护的呼声日益强烈,国家对于环境保护方面的立法也在不断进行完善。2012年新民事诉讼法首先在第五十五条中规定了对于环境污染、消费者权益保护案件可以提起公益诉讼。2015年1月1日,新环保法正式施行,该法在公民参与,明确公益诉讼主体,法律责任等方面进行了修改,被称作是“史上最严厉环保法”。

那么,在环境公益诉讼背后所蕴藏的法律理念是什么?除此之外,还有没有其他类型的案件能被纳入公益诉讼的范畴中呢?

首先,我们应当明确环境污染的客体,即水、土壤、河流、海洋等,到底属于什么法律性质。根据《物权法》第四十六条到第四十八条规定,该类自然资源属于国家所有。即环境污染中的客体本质上属于国家所有的物品。明确了此项属性之后,我们就引申出了一个法律上的概念——国家所有权。因为环境客体本质上属于国家所有的物,所以当有关企业或者个人污染了环境,如对河流、土壤排污等,我们可以将这种行为看成是对国家对河流、土壤等物品的所有权的侵害。

其次,我们就要明确国家所有权的性质和特征。一般来说,国家所有权被认定为起源于公共所有权概念,最初来自于罗马法中关于财产物与非财产物的划分。其与我们私人所有权有较大区别。其中最大的不同点在于,国家所有权的行使与公共利益相关。比如我们在日常生活中使用私人物品,如水杯、电脑等,往往出于私人目的,与公共利益并没有关系。而国家所有权则不同,因为这一类物品与社会每一个人生活都息息相关,一旦受到侵害,将会导致某一群体或某一区域,甚至整个社会的公民利益都受到损害。同时,由于这一类物品的主体是国家,那么出于国家与私人主体的性质区别,国家所有权就必须受到公共利益的限制。正如边沁所言:“政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福。如果组成社会的个人是幸福和美满的,那么整个国家就是幸福和昌盛的。”

因此,我们要明确一个概念,即环境污染是由于国家所有权受到了侵害,而国家所有权与公共利益息息相关,所以我们将环境污染的案件纳入公益诉讼的范畴。不能仅仅认为是由于环境污染侵害了大多数公民的利益,才允许提起公益诉讼。因为这样的观点会限制公益诉讼的范围,导致一些本质上涉及公共利益,但是表面上并没有导致大多数公民利益受损的案件无法纳入公益诉讼的范围,本文下面会进行说明。

那么,除了环境污染,国家所有权有没有可能受到其他形式的侵害呢?笔者认为,国有资产的流失也是对国家所有权的侵害。而且这种侵害形式相比较环境污染而言,更具有隐蔽性,其对公共利益的侵害并不如环境污染案件那般突出。但是出于国家所有权的性质考虑,这一类案件也应当纳入公益诉讼的范围。国有资产流失主要有以下几种分类:

第一种是自然资源的流失。自然资源除了有可能受到污染和破坏以外,还可能会流失。比如在矿藏领域,由于行政管理部门疏于监管与规划,在缺乏相关技术、人员等基本条件情况下,放任矿藏资源被泛滥采挖,造成我国部分矿藏地区大面积遭受流失。如在云南南坪铅锌矿一处7平方公里矿区,便有40多个单位,80多个团伙,滥开矿洞40多处,每采1吨矿石要浪费7—8吨储量。

再比如在土地流转领域,在1997年——2002年的6年间,全国建设占用耕地1646万亩,年均274万亩。并且,近几年我国经济快速发展,各省市均不同程度出现了“圈地”现象。据对10个省市的统计,在458.1万亩园区实际用地中,未经依法批准的用地就有314.6万亩,占68.7%。据新闻报道,从2010年开始,安徽省滁州市市长违法行政,支持旅游地产企业违规开发,在新农村建设用地上建酒店、别墅、高尔夫球场;市委书记自任建设指挥部“政委”,“架空”集体决策程序,帮助房地产老板违规调高住宅容积率,流失国有土地出让金八千多万元。

第二种是行政单位或事业单位中的国有资产流失。以高校为例,部分高校为了追求国内甚至国际先进教学设施的配置,不从实际出发,不问学校在教学中是否真正能用上这些设施,便申请资金购进,然而实际中这些贵重设备自引进高校后,便一直处于闲置状态。再比如高校国有资产报废,由于相关资产在实际使用中因为管理、维护等原因无法达到实际使用年限便申请报废,又因为批准报废期间较长,造成国有资产实际使用年限与报废年限脱钩,资产真实状况无法得到反映。还有,事业单位出售、出让、转让大型国有资产的,按法律规定应当采取拍卖等市场竞价方式公开处置,然而部分高校却隐瞒信息,采取私下交易等方式变卖国有资产,造成国有资产严重流失的后果。

第三种是国有企业中的资产流失。比如在企业产权变更中,企业管理层通过操纵财务报表、压低股价,或者通过利用企业产权虚置等方式压低收购价格,导致国有资产流失。学者姚洋指出:“在某些城市,企业可以以低于账面价值60%的价格出售,资产打折的主要原因是地方政府想以资产换取就业。”再比如企业经营管理过程中,企业管理人员滥用经营权,违反财务制度,非法侵占国有资产,导致国有资产流失。据新华社报道,国家审计署负责人透露,2002年1月到11月,共查处违法违规问题金额超过2000亿,其中决策失误造成国有资产损失十分严重。

以上三种国有资产流失情形,其本质与环境污染型案件一样,都是对国家所有权的侵害。从1978年我国改革开放开始,国民生产力大幅度提升,国际贸易蒸蒸日上,截至2003年,国有资产除资源性国有资产外,总量已经达到11万亿元左右,其中经营性国有资产为7.3万亿元,非经营性国有资产大概4万亿元左右,这些资产和财富的创造均来自于社会与全体人民,因此我们应当将流失型侵害也纳入到公益诉讼当中。

虽然我国现行公益诉讼并没有包括资产流失型案件,但是近年来国家也正不断探讨将其纳入公益诉讼的可能性。比如2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。在此次会议上强调要牢牢抓住公益这个核心,重点对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼,更好维护国家利益和人民利益。之前在2014年中国资本市场法治论坛上,最高人民法院审委会委员刘贵祥也指出,应当将国有资产流失纳入公益诉讼范畴。

所以,笔者相信,随着法制的不断健全,针对国家所有权的公益诉讼保护也会愈加完善,公共利益也会受到更加完备的保护。

参考文献:
*【美】E·博登海默:《法理学,法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年1月版。
*周枏:《罗马法原论(上册)》,商务印书馆1994年6月第1版。
*范必:《国有资产流失的现状、机理与对策》,载《管理世界》1996年第2期。
*刘玉平:《国有资产管理(第二版)》,中国人民大学出版社,2012年6月第2版。
*潘之波:《论高校国有资产流失的现状、原因及其对策》,载《江西科技师范学院学报》2006年2月第1期。
*姚洋:《国有资产流失的真与假》,载《读书》2005年第6期。
*沈泉涌:《国有资产流失黑洞——解读国有资产“冰棍现象”》,载《政府法制》2004年第9期(上)。
*刘纪鹏:《高度重视完善国有资产管理体系》,载《光明日报》2003年5月6日。

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