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中国城市社区的前世今生|微思客

禹昂|山东大学社会学系本科生,微思客特约撰稿人
      对于生活在西方世界的城市居民来说,中国意义上的“社区”是一个非常陌生的概念。虽然可以直译为英文community,但与这个词在英文语境中所指的自发生活共同体不同,中国的“社区”首先是一个城市治理的地域单元,其边界和功能都从一开始就由国家设定。而且,通过高度制度化的居民委员会,国家在中国的社区中保持着持续的在场。
      国家的基层权力渗透至城镇一级以下,深入市民的日常生活,亦为相当独特的现象。这一国家在城市基层社会中强势在场和行政化社区持续存在的现象并不能简单地被归因为中国大陆的威权政体——事实上,在包括台湾、日本、新加坡、印尼在内的东亚、东南亚国家和地区,类似中国式社区的国家基层治理单元是普遍存在的。而且,虽然城市社区和居民委员会早在中共建国之初就得以设立,但它们并非当时大量照搬苏联的组织和治理实践中的一种——苏联直到1990年初才在部分城市设立了与中国的社区居委会类似的 “社区自我管理委员会”,而且苏共从未真正掌控这一短命机构。
      如果直觉可能提示的威权主义和社会主义都难以单独解释中国式城市社区的起源和持续存在,那么我们的答案可能需要追溯到更加遥远的时空。事实上,中国城市社区的制度框架、组织形态和空间构型是多种多样的理论和实践不断层累和交汇的混合物,在这一复杂系谱中,我们可以辨认出发源于不同时期和不同地方的支流。
社区的史前史:空间拟态与制度前身
      空间不仅仅是一个物理范畴,而且型塑着身处其中的人的社会性和主体性。近几十年来封闭的中产阶级小区(gated community)在全球范围内攻城略地,但这种“墙内的“住宅集聚在中国存在的历史要长很多。根据《礼记》的定则,帝制中国的城市被以里坊制划分为一个个方形的封闭空间,每一坊内有固定数量的居民家户。同时,在更小的尺度上,传统的宗族住宅也以高墙内的院落为空间形式。这种空间形式一方面划定了城市治理的单元,通过限制自由的流动实现对社会秩序的管制;另一方面则以院墙象征内外有别的差序社群,包容一个以儒家式集体主义为核心的属于“家”的生活空间。
      虽然北宋以降,里坊制已被更加开放的街坊制代替,宗族院落也在49年后的社会主义城市改造中影响力不复,但这些空间实践却作为城市规划者的历史模版和城市建设的物理遗产在社会主义中国被延续了下来。不论是前改革时期的“单位”,还是后改革时期的新型社区和商品房小区,都通过这种“拟态效应”(mimetic effect)继承了封闭的空间形态,成为了新的规制城市空间和社会治理的单元。
      可是,在中国城市社区真正诞生的50年代初之前,我们在清末和民初的中国城市所能看到的国家治理方式却与社区式治理迥异。彼时城市治理的基本形式和国家与市民直接遭遇的场域并非基于地域的社区,国家向城市基层渗透的目标和中介是呈现鳞片结构的众多行业性组织。
     找寻社区直接的制度前身,可能需要把目光投向晚清的乡村治理。晚清的地方治理危机首先体现在税务征收和政权稳定的危机,为了在国家机器孱弱的背景下应对这一危机,基于地域和人口的保甲制承担了“征募”(enlist)地方社会的普通人来执行基层行政事务的功能。
      保甲制为城市社区提供了基本的组织形态:根据居住集聚而非行业来划分界限;国家通过动员和吸纳地方社会行动者,在给予后者一定程度自主性的基础上实现对基层社会的政治控制和经济整合。
      这一基层治理制度与近代以来中国持续面对的总体性危机颇具亲和性(affinity),南京国民政府和日伪政权都直接继承了保甲制,中共则以地方干部和积极分子为支柱在中央苏区和陕甘宁边区建立了自己的基层治理机制。取得全国政权之前的中共的基层治理更加强调革命斗争而非政权安全,牧领(pastoral)权力而非经济汲取,但从征募具有相对自主性的地方行动者代表国家行动这一点上讲与此前的历史并无明显断裂。另一方面,自日本殖民台湾后,不仅延续了清廷在台湾实行的保甲制,还把这一治理技术带到了本国和后来的东亚共荣圈各国,这也是东亚和东南亚普遍存在社区式治理单元的历史源头。
社区的诞生和襁褓期
      1949年中共进城,还未站稳脚跟的新政权面对的首要任务即肃清国民党在城市中的势力残余,打压横行于城中的各类帮派团伙。而要实现这一目标,第一步即建立关于城市人口的“知识”,用James Scott的话说,就是建立被统治者的可辨别性(legibility)。在治理实践中,这一过程总是直接体现为地毯式的人口普查和登记。在49到50年的人口登记和紧随其后的划分敌友的工作中,社区和居民委员会开始作为执行机构浮现出来。1950年初天津市试点开设居民委员会,1954年全国人大通过了《城市居民委员会组织条例》,确立了这一组织形式在全国范围内的法律形式。同时建立的还有作为区政府派出机构的街道办事处,与被称为基层群众自治组织的居民委员会一同构成街居制的治理架构。
      但是,彼时的社区和居民委员会在很大程度上只是作为一种过渡性和补充性的范畴而存在。改革时代之前的中国城市以单位为基本的治理单元和市民生活的绝对中心,单位不仅组织经济生产,为“单位人”提供着包括住房在内的全方位社会福利和保障,还承担着政治安全和社会控制的警察(policing)职责。
      随着社会主义经济改造的完成,中国城市人口中的绝大部分成为了单位职工。与此相对应的是市政当局在资源分配和城市管理上的边缘地位,居民委员会作为城市行政管理序列的末梢和抓手,在全能的单元制一旁也黯然失色。分配给社区的功能主要是把单位体系以外的零星人口纳入党-国(party state)的政治控制和动员机制内,包括因各种原因难以参加社会主义劳动的“老弱病残人口”和家庭妇女。大跃进时期,居委会也曾发动居民参与大炼钢铁和其他社区产业,但由社区组织的经济活动始终零星、边缘、不连贯。应该说,社区在诞生之后的三十多年内并非中国城市生活和治理的一个显著单元,居民委员会的工作人员也以中老年妇女居多,显示着关怀边缘人群的母性气质。 
    社区的当代转型与发展
      社区真正在中国城市中获得重要地位的时间是1980年代以后了。随着1984年国企改革拉开序幕,国有企业职工的铁饭碗被打破,及至90年代的国企大量破产转制,“下岗潮”导致失业人口的社会福利和服务供给前所未有地成为了颇令执政者头疼的问题。
      单位制的解体和市场经济、私营部门的快速发展不仅导致了单位之外的“社会人”比例大增,由于单位承担的福利供给、政治控制、资源分配和社会整合功能受到了相当的削弱,“单位人”对单位的依赖和受到单位的管制的程度也都今非昔比。
      同时,劳动力市场转型带来了由乡至城的打工者浪潮,这部分人口亦处于改革前的社会管理体制力所能及的范围之外。经济改革与社会管理制度的脱节造成了一系列有损于国家理由(raison d’état)的后果:社会主义的话语与现实的脱节、城市犯罪率的上升、既有道德与社会团结的失落。
      经济转轨带来的副作用积累到1989年终于以“事件”的形式爆发出来。这一局面迫使政党-国家着手在城市管理的制度层面上应对自身合法性受到的严重挑战,重新确立其在城市基层的在场和基础性权力(infrastructural power)。
      社区制成为了单位制最好的替代品。在新的人口动态中,基于地域的社区比基于工作地点的单位更适于作为社会保障和公共服务供给的基本渠道和单元,同时也可以在逐渐成形的维稳体制中担当覆盖城市空间的第一道防线。
     在具体的历史演进中,当年末,《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在全国人大审议通过,将居委会表述为“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。
      江朱任期内下岗职工数量激增,饱受国企转型打击的沈阳铁西区率先将原有的“居民委员会”改为“社区居民委员会”,合并原有的社区以设立地域范围更广的新社区,雇佣下岗工人担任居委会干部,通过社区为下岗工人提供失业补贴和再就业协助,以期缓解地方政府受到的压力。这一“沈阳模式”立刻被推向全国。
      在新世纪的第一年,中办和国办转发了民政部发布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》,这被认为是延续至今的中国社区建设运动的开始。社区建设运动是政党国家面对转型社会的迫切挑战的因应之举,但是,转型后的社区却直接继承了毛时代社区的组织基础,并间接成为了更加久远的组织和空间实践的孙辈。另外一方面,社区建设运动亦有着发源于完全不同时空背景的其他思想和实践来源。
      Thomas Heberer等人认为,中国社区建设运动的构想部分地来自于全球范围内非国家行动者(non-state actors)参与协同式社会治理(synergy)的潮流,Amitai Etzioni等人发展的社群主义和Anthony Giddens的第三条道路即这一潮流的思想来源。
      在这一脉络中,社区、NGO、NPO和VSO等等组织形态构成了对政府和市场起到重要补充和制约作用的第三域(third sector)。第三域和在第三域中行动的“积极公民”(active citizens)成为了发达自由主义治理术(advanced liberal governmentality)的支柱,社会管理和福利提供中的国家权力和直接干预被新的“远程治理”(governing at a distance)技术所取代。社区被认为是道德感、归属感和社会认同的摇篮,也是在地化居民互助的沃土,“通过社区治理”则是一种打造积极公民主体性,从而减轻政府的负担、避免市场的弊端的良方。对于饱受单位制解体带来的城市治理危机的政党国家,拿出一个自己版本的社区营造,或community building的计划看起来非常合理。
      另外,社群主义的治理方案中对公民道德的强调也正与中国当权者通过社会主义精神文明建设打造自身“道德国家”(moral state)新面孔的诉求不谋而合。
      事实上,社区精神文明建设、社区志愿组织发展频频出现在当前中国的官方文件和媒体报道中恰恰明确反映了国家通过社区建设塑造新的市民主体性和在地化解决社会问题的策略。中国的社区建设运动在这些方面吸收了西方社群主义的元素,但对于社区居民的民主权利和自发行动仍然施加严格的限制,而且具有行政意味的居委会仍然近乎垄断着社区内的权威和资源,因此有人将其描述为一种“威权社群主义”(Authoritarian Communitarianism)。而台湾民主化之后,脱胎于当年的保甲制的里邻制亦演变成为民主机制的重要一环,实质性的里长竞选、去党派化的社区治理、引入社区发展协会之后的多元竞争都使台湾的里邻与大陆的社区区别开来。
      实质性社区民主的缺位,加之居委会对居民不再拥有前改革社会中单位对职工在资源分配、政治控制、道德权威和社会身份上的全面掌控,绝大多数市民对于社区参与和居委会的活动持“事不关己”的冷淡态度。
      社区要实现期待中的居民互助、邻里守望功能,最重要的是动员或征募普通居民参与到治理过程中,也就是说要用居民志愿者充当“积极公民”。但是真正参与到社区志愿服务中的居民仍然是在某一方面依赖着国家的小部分人,比如在资源上依赖居委会的低保户、在政治上依赖国家的党员,以及曾浸淫毛时代社会主义文化,又希冀归属于志愿者群体的退休老人。他们或担任较为固定的志愿职务,比如楼长、院长,或变身“西城大妈”、“朝阳群众”,散布在社区的角角落落,参与到“群防群治”的监控活动中。这些“西城大妈”式的老年社区志愿者虽曾亲历毛时代主打”积极分子“的政治文化,但现在的社区与当年的基层群众组织已有太多重要的差别:维稳体制中,“西城大妈”们的主要任务是提供社会服务、剔除不稳定因素,他们志愿参与的动机是个体化的自我实现和归属感;而当年的积极分子们则是中共发动更大范围的群众、扩张自身组织基础的工具,其积极性源于政党组织与积极分子之间的恩庇-侍从关系(patron-clientelism)。可以说,社区志愿者正是积极分子在去政治化时代的镜像反面。
     一方面,社区是作为单位制的直接替代品存在的,其最典型的例子出现在国有企业效益不佳、下岗工人人数众多的地方,在这样的社区中,国家对市民的牧领权力和基层在场仍然非常显著。另一方面,住房市场化改革和城市边界的拓展也催生了大量住房“小区”,这些小区中的房产可能是单位职工以折扣或补贴价位购置的单位自建房,也可能是由开发商建成,以市场价卖出的商品房。不论产权的具体动态,这些小区内的居民即当下中国城市中新中产的主体,他们往往更年轻,在经济上更加富足,也更具备相对于国家的自主性和个体主义的价值观,因此,虽然社区及居委会组成了覆盖整个城市的网络,但其在很大程度上完全无关于小区居民的日常生活。而国家一端似乎也乐于允许甚至鼓励居民在小区围墙内自发组织起来,建立自主性和民主性相当强的自治组织。
      相应地,近年来小区中开始孕育的业主委员会则被很多观察者寄予厚望,认为基于产权利益联结而形成的业委会是中国城市草根民主,乃至社会运动发轫的预兆。虽然业委会在发育过程中也遇到了大量的问题和国家持续的渗透,但它作为居委会之外竞争性的基层治理结构的确开辟了一种崭新的可能性。另外,在快速的城市化过程中,中国城市里还产生了与上面两种基本的理想型社区具有不同治理状况的“村改居社区”和“回迁房社区”,它们的情况比较特殊,此处按下不表。
      最近一年来,西城大妈、朝阳群众、丰台劝导队这样的社区志愿者突然进入了大众舆论和媒体的视野,反映着社区这一独特的治理单元在当代中国城市的基层政治和日常生活中的影响力。与很多历史跨度长达数十年的制度实践一样,中国的城市社区也是在吸收不同来自不同时空的制度、组织和空间模版的过程中层累形成并逐渐演进的。我们可以在行政性划分的社区边界、“网格化管理“和小区院墙中识别出中古城市的里-坊空间规制和传统家族的院落住宅,在征募普通民众完成行政性任务的志愿者组织建设中可以同时辨认出保甲制的传统、积极分子的新传统主义和发达自由主义治理术的社群主义,也可以将社区日常工作的内容和效果归因于中国经济转型带来的诸多社会后果,尤其是国企改革、单位制瓦解、城乡户籍制度松动等等新的政策环境导致的城市人口动态的变迁。通过把当代的现实放入长时段的系谱,我们既可以看到历史的延续性和传统剧目(repertoire)的重演,也可以更加准确地认识这些现象在新的语境下的独特性。
本期编辑:圆圆
 
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